ทางเลือกในการจัดการทรัพยากรของภาคประชาชน
อันที่จริง รูปแบบในการจัดการทรัพยากร โดยชุมชนในประเทศไทยได้ถือกำเนิดขึ้นตลอดมาหลายชั่วอายุคนจนกลายเป็นขนบธรรมเนียมประเพณีต่าง ๆ ของคนในท้องถิ่นมากมาย ไม่ว่าจะเป็นประเพณีในการดูแลแหล่งทรัพยากรน้ำ ป่าไม้ ที่ดินในการทำมาหากิน ฯลฯ
แม้กระนั้น สิ่งที่เป็นปัญหาหลัก ๆ ของการจัดการทรัพยากรในบ้านเราซึ่งทำให้ประชากรในระดับรากหญ้าไม่มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจในการบริหารจัดการทรัพยากรด้วยตนเองอย่างแท้จริงเสียทีนั้น นอกจากจะมีปัญหาเรื่อง “สิทธิ” ซึ่งอาจเป็นปัญหาซับซ้อนเป็นวงกว้างไปถึงข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีปัญหาเรื่องการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลางและขาดการส่งเสริมสนับสนุนอย่างจริงของภาครัฐ
และที่สำคัญคือปัญหาเรื่องการแทรกแซงด้วยอำนาจการเมืองเพื่อผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มบางกลุ่มอีกด้วย
สำหรับในที่นี้จะกล่าวถึงเฉพาะแต่ปัญหาในเรื่องการใช้อำนาจรัฐที่เกี่ยวข้องต่อการสร้างนโยบายที่มาจากชุมชน และความเป็นไปได้ในการผลักดันนโยบายระดับล่างไปสู่กระบวนการของรัฐ โดยหากกล่าวนโยบายจากล่างสู่บน (Bottom-Up Policy) ซึ่งในที่นี้จะเรียกว่า “นโยบายชุมชน” หรือ “นโยบายรากหญ้า” นั้น ย่อมเป็นที่รู้จักและยอมรับกันในหมู่นักวิชาการและนักปฏิบัติมาเป็นเวลายาวนานแล้ว และหวังว่าน่าจะเป็นทางออกในการนำมาใช้แก้ไขปัญหาเรื่องการจัดการทรัพยากรได้ดีที่สุด
โดยนอกจากนั้น นโยบายชุมชนยังเป็นผลที่สะท้อนให้เห็นถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนตามแนวทางประชาธิปไตยได้อีกด้วย
กระแสการผลักดันนโยบายชุมชนในประเทศไทยเกิดขึ้นในท่ามกลางปัญหาเรื่องแรกคือ การกุมอำนาจไว้ที่รัฐ เนื่องจาก “รัฐ” ซึ่งเป็นผู้ที่อยู่ภายใต้วัฒนธรรมในการกุมอำนาจในการบริหารจัดการไว้ตลอดมานั้น ซึ่งแน่นอนที่สุด “รัฐ” ก็ย่อมเกิดความไม่คุ้นเคยเมื่อต้องโอนอำนาจที่ตนเคยมีให้แก่ชุมชน (Empowerment)
และนอกนั้นยังรวมถึงการที่จะให้ผู้ถืออำนาจยอมรับแนวความคิดของชุมชนหรือชาวบ้านในเรื่องต่าง ๆ เช่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อการจัดการดูแลและตัดสินใจในการใช้ทรัพยากรก็ยังเป็นสิ่งใหม่ของสังคมไทย
ตัวอย่างรูปแบบของการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการทรัพยากรของตนเองที่ผ่านมา เช่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative) กรณีที่มีการต่อสู้มาอย่างยาวนาน คือ กรณีการเช้าชื่อเสนอกฎหมายในการจัดการป่าโดยชุมชน หรือที่รู้จักกันดีในนาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน โดยการรวมตัวของเครือข่ายป่าชุมชนภาคเหนือ ซึ่งประกอบไปด้วยชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในบริเวณพื้นที่ป่า นักวิชาการสายต่าง ๆ และเอ็นจีโอ อันนับได้ว่าเป็นการก่อให้เกิดภาคประชาสังคมที่เข็มแข็งแห่งหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม เป็นเวลานับสิบปีแล้วที่ พ.ร.บ.ป่าชุมชนยังอยู่ในกระบวนการพิจารณาเนื่องจากไม่อาจตกลงกันได้ระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับชุมชนในเรื่องรายละเอียดเนื้อหาที่แตกต่างกันจากแนวคิดทั้งสองฝ่าย
ปัญหาเรื่องที่สองคือ การใช้อำนาจรัฐเข้าแทรกแซงต่อการเสนอนโยบายจากชุมชน เช่น กรณีการเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกร ที่ริเริ่มขึ้นในปี พ.ศ.2536 ซึ่งเป็นตัวอย่างที่สามารถชี้ให้เห็นถึงการเคลื่อนไหวของภาคประชาสังคมในระดับรากหญ้าในการขอมีส่วนร่วมในนโยบายเพ่อบริหารจัดการตลอดจนดูแลผลประโยชน์ให้แก่เกษตรกรรายย่อยและเพื่อที่จะสามารถเผชิญหน้าต่อนายทุนธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ได้
แต่ในขณะเดียวกันได้มีร่าง พ.ร.บ.ที่เกิดจากการร่างของเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้อำนาจหน้าที่ที่สังกัดในกระทรวงเกษตรฯ จนต้องทำให้ต้องยุติการพิจารณาพ.ร.บ.ทั้ง 2 ฉบับไว้ระยะหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม ในช่วงปลายปี พ.ศ.2550 กระทรวงเกษตรฯ ได้นำร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรแห่งชาติเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติ ทั้งนี้ ได้เกิดการต่อต้านเครือข่ายเกษตรรายย่อยเนืองจาก พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวไม่ได้มาจากเกษตรกรอย่างแท้จริง แต่กลับเป็นฉบับที่ร่างขึ้นจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งนั่นก็แสดงให้เห็นถึงการเข้าแทรกแซงการเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอนโยบายของชุมชนโดยใช้ข้อได้เปรียบที่รัฐเป็นผู้มีอำนาจควบคุมกระบวนการกำหนดนโยบาย
นอกจากการเข้าชื่อเพื่อขอเสนอกฎหมายแล้ว ลักษณะของการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องนโยบายอีกรูปแบบหนึ่งก็คือ การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการทำประชาพิจารณ์ (Public Hearing) ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นในการตัดสินใจดำเนินการนโยบายใด ๆ ที่อาจจะมีผลกระทบต่อประชาชน
หากแต่ปัญหาก็คือ กระบวนการในการทำประชาพิจารณ์ที่ผ่านมาในเมืองไทยกลับก่อให้เกิดประเด็นความขัดแย้งมากขึ้นอันเนื่องมาจากความไม่โปร่งใสเป็นกลางของรัฐที่เข้าไปทำหน้าที่ในการจัดทำประชาพิจารณ์ ซึ่งในท้ายที่สุดยังส่งผลทำให้ชาวบ้านในชุมชนเกิดความไม่ไว้วางใจในกระบวนการอื่น ๆ ที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการอีด้วย
ตัวอย่างเช่น การทำประชาพิจารณ์ในเรื่องโครงการการสร้างโรงไฟฟ้าหินกรูดและบ่อนอก จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ซึ่งประชาชนในพื้นที่ผู้ร่วมลงความเห็นในการทำประชาพิจารณ์ส่วนใหญ่ล้วนแต่เป็นตัวแทนของรัฐ และกลุ่มผลประโยชน์ในฐานะต่าง ๆ เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เจ้าของที่ดินที่ขายให้โครงการ ฯลฯ
ความไม่โปร่งใสนี้ได้ขยายผลไปถึงการทำให้ชาวบ้านเกิดความไม่ไว้วางใจต่อบริษัทผู้รับผิดชอบในเรื่องการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อม (EIA) ในเวลาต่อมา
โดยจากปัญหาดังกล่าว ย่อมแสดงให้เห็นถึงความไม่จริงใจในการส่งเสริมผลักดันให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายชุมชนของภาครัฐอย่างชัดเจน
จากกรณีตัวอย่างเพียงบางส่วนข้างต้น จะเห็นได้ว่า อันที่จริงแล้วประชาชนชาวไทยต่างตื่นตัวในการแสดงความคิดเห็น สนใจจะเข้ามามีส่วนในการผลักดัน “นโยบายชุมชน” มาโดยตลอดนานนับสิบปี
หากแต่จวบจนกระทั่งบัดนี้ เราสามารถสรุปได้ว่า ยังไม่มีนโยบายใด ๆ ที่เกิดจากรากหญ้าประสบความสำเร็จอย่างแท้จริงเลย
ซึ่งหากรัฐมีความจริงใจในการถ่ายโอนอำนาจและสิทธิในการจัดการทรัพยากรของตัวเองให้แก่ประชาชนแล้วนั้น รัฐจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงบทบาทจากที่เคยใช้อำนาจในฐานะผู้ควบคุมและผู้สั่งการไปเป็นผู้สนับสนุนส่งเสริม และให้คำปรึกษาแก่ชุมชน
อย่างไรก็ดี จากความพยายามของหลาย ๆ ฝ่ายที่มองเห็นปัญหาที่เกิดขึ้นจึงได้มีการผลักดันให้เกิด “พระราชบัญญัติสภาชุมชน” ขึ้น ซึ่งนับได้ว่าเป็นกุญแจสำคัญที่จะพัฒนาแนวความคิดในการกระจายอำนาจจากภาครัฐมายังท้องถิ่น เพื่อให้คนในระดับท้องถิ่นจนถึงชุมชนกำหนดวิถีชีวิตด้วยตนเองอย่างอิสระ
โดย พ.ร.บ.สภาชุมชน ก็ได้ผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติ เมื่อปลายปี พ.ศ.2550 ที่ผ่านมา
เนื้อหาของ พ.ร.บ.สภาชุมชน ไม่ได้เป็นเพียงแสดงให้เห็นถึงแนวทางในการกระจายอำนาจจากรัฐสู่ท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงแนวทางในการส่งเสริมกระบวนการบริหารจัดการท้องถิ่นในระดับชุมชนให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมอีกด้วย
ในการนี้ ผู้เขียนเห็นว่า หากต้องการส่งเสริมนโยบายจากรากหญ้าให้ประสบผลสำเร็จอย่างจริงจังนั้น เราควรต้องพัฒนาส่งเสริมใน 2 ส่วนคือ
ส่วนที่ 1 ต้องผลักดันให้มีกระบวนการตามหลักการขององค์กรสภาชุมชนมารองรับ เช่น ต้องให้สภาชุมชนระดับตำบลมีทั้งอำนาจหน้าที่และภารกิจในการส่งเสริมให้ชุมชนอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นตลอดจนใช้ศิลปวัฒนธรรมในการที่จะเกิดประโยชน์แก่ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยปฏิบัติการผ่านเวทีชุมชน ซึ่งผู้นำชุมชนจะต้องจัดตารางเวลาที่เหมาะสมเพื่อเปิดโอกาสให้ชาวบ้านได้เข้ามาร่วมพูดคุยถึงปัญหาแสดงความคิดเห็นและทำความเข้าใจในเรื่องต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น รวมทั้งช่วยกันหาทางแก้ปัญหาและพัฒนาชุมชนของตนเอง
พร้อมทั้งเสริมสร้างผลักดันส่วนที่ 2 คือ การพัฒนาทุนทางสังคม (Social Capital) ที่ประกอบไปด้วย ความเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ ความไว้เนื้อเชื่อใจกันของคนในชุมชน ชาวบ้านต้องมีสำนึกในท้องถิ่นและมีความรู้สึกเป็นเจ้าจองถิ่นฐานและทรัพยากรในชุมชน และคนในชุมชนต้องมีแบบแผนชีวิตร่วมกันต้องมีเครือข่ายเพื่อความร่วมมือกันทั้งแบบเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการ
ซึ่งทุนทางสังคมทั้งหมดที่กล่าวมานี้สามารถพัฒนาได้ด้วยความเข้มแข็งของวัฒนธรรมไทยอันเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว เช่น เครือข่ายในชุมชนที่เหนียวแน่นของสังคมไทยคือ ความสัมพันธ์ในระดับต่าง ๆ เช่น เครือญาติ (Kinship), เพื่อน (Friendship) และเพื่อนบ้าน (Neighbor-ship) ที่จะเป็นตัวช่วยลดความขัดแย้ง มีความเอื้อเฟื้อกัน สร้างเสริมความไว้เนื้อเชื่อใจกัน สามารถสร้างแบบแผนวิถีชีวิตและเป้าหมายชีวิตร่วมกัน เป็นต้น
สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้จะส่งผลให้ “เวทีของชุมชน” ปราศจากการขัดแย้งแข่งขันและเป็นเวทีเพื่อให้ชาวบ้านได้ไป “เลือก” และไปผลักดันนโยบายของตนเองอย่างแท้จริง
เราจะเห็นได้ว่า อย่างน้อยที่สุด ปัญหาของนโยบายชุมชนในประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะในมิติของอำนาจของรัฐที่ได้โอนถ่ายผ่าน “องค์กรสภาชุมชน” ปราศจากการขัดแย้งแข่งขันและเป็นเวทีเพื่อให้ชาวบ้านได้ไป “เลือก” และไปผลักดันนโยบายของตนเองอย่างแท้
เราจะเห็นได้ว่า อย่างน้อยที่สุด ปัญหาของนโยบายชุมชนในประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะในมิติของอำนาจของรัฐที่ได้โอนถ่ายผ่าน “องค์กรสภาชุมชน” ที่จะเกดขึ้นในไม่ช้านี้ โดยประกอบกับมิติทางสังคมวัฒนธรรมที่เข็มแข็งดังที่ได้กล่าวมาแล้ว
แม้กระนั้นก็ตาม ในอนาคตประชาชนชาวไทยจะได้มีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วมต่อนโยบายที่มาพลังของคนท้องถิ่นหรือไม่ และ “นโยบายชุมชน” หรือ “นโยบายรากหญ้า” จะได้ขึ้นแท่นเป็น “นโยบายประชานิยม” เช่นเดียวกับนโยบายที่มาจากรัฐและขับเคลื่อนไปสู่ความสำเร็จได้หรือไม่นั้น ย่อมขึ้นอยู่กับการดำเนินการในทางปฏิบัติของทุกฝ่าย
โดยจะต้องผสมผสานการใช้อำนาจควบคู่ไปกับการใช้คุณธรรมและสำนึกในความเป็นประชาชนชาวไทยของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
กฤตพร ณ ป้อมเพชร
อาจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฎสวนดุสิต
นักศึกษาปริญญาเอก (การเมืองกับการจัดการนโยบายสิ่งแวดล้อม)
มหาวิทยาลัยลินคอล์น ประเทศนิวซีแลนด์
หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน
ฉบับประจำวันจันทร์ที่ 3 มีนาคม พุทธศักราช 2551 หน้า 10 |
|
