 |  |
ปรับ ปรุงจากการบรรยายโดย ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ในเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้เครือข่ายวิชาการนโยบายสาธารณะ ครั้งที่ 3 จัดโดยแผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณะสุขแห่งชาติ สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ในวันที่ 26 พฤศจิกายน 2549 ณ โรงแรมเฟลิกซ์ริเวอร์แคว รีสอร์ท จ.กาญจนบุรี
เรื่องนโยบายกับเรื่องท้องถิ่น โดยปกติแล้วเรามักจะคิดแยกกันไป เวลาคิดถึงเรื่องนโยบาย ก็มักจะคิดถึงรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลแห่งชาติเท่านั้น ในความเป็นจริงท้องถิ่นมีอะไรที่โดดเด่นมาก มีความจำเป็น และมีความสำคัญมากกับอนาคตของประเทศ
คนไทยโดยทั่วไป เวลาคิดถึงท้องถิ่นมักจะเข้าใจว่า เป็นส่วนย่อหรือส่วนย่อยของชาติเท่านั่น และมักจะคิดว่าท้องถิ่นก็คล้าย ๆ กันกับชาติ เพียงแต่ตัวเล็กกว่า แต่ท้องถิ่นกับชาติเป็นคนละเรื่องกัน ซึ่งจะขอกล่าวให้สุดขั้วตัวอย่างเช่นประชาธิปไตยท้องถิ่นกับประชาธิปไตย ระดับชาติก็เป็นคนละแบบไม่ได้หมายความว่า ท้องถิ่นมีการเลือกตั้งแล้วจะมีประชาธิปไตยเหมือนกับส่วนกลาง และไม่ใช่ในความหมายของความเป็นประชาธิปไตยในขอบเขตที่เล็กกว่าด้วย
1.ระดับของประชาธิปไตย
ประชาธิปไตยมี 2 ระดับ ซึ่งไม่เหมือนกัน ประชาธิปไตยที่เราเรียกย่อ ๆ ว่าประชาธิปไตย จริง ๆ แล้วคือ ประชาธิปไตยระดับชาติ หรือระดับประเทศส่วนประชาธิปไตยที่ท้องถิ่นเป็นอีกรูปแบบหนึ่ง ประชาธิปไตยที่ระดับชาติเป็นประชาธิปไตยที่ผ่านผู้แทน สำหรับเรื่องประชาธิปไตยส่วนท้องถิ่นเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนปกครองตนเอง ภาษาอังกฤษเรียก ประชาธิปไตยระดับชาติ เป็น Representative government แต่เรียก แระชาธิปไตยระดับท้องถิ่นเป็น Self – government democracy
ในทำนองเดียวกับการบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์ ในเมืองไทยเรามักเรียนกันแต่รัฐประศาสนศาสตร์ ที่เป็นเรื่องของการบริหารประเทศหรือแก้ไขปัญหาของบ้านเมืองที่ระดับชาติ ในความเป็นจริงชาติของเราไม่ได้หมายถึงเฉพาะที่อยู่ที่กรุเทพฯ จะต้องหมายรวมถึงภูมิภาค ตำบลหมู่บ้านด้วย รัฐประศาสนศาสตร์จึงต้องสนใจการปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย
ดังนั้น หลักการบริหารรัฐกิจที่ระดับชาติและท้องถิ่นจึงไม่เหมือนกัน ท้องถิ่นที่พยายามจะมีข้าราชการหรือพนักงานประจำมากมาย หรือท้องถิ่นที่พยายามจะเป็นราชการมาก ๆ เช่นนี้ไม่น่าจะถูกต้อง ท้องถิ่นความจริงต้องเป็นชาวบ้านให้มาก ไม่ใช่เป็นราชการมากนัก ท้องถิ่นต้องใช้อาสาสมัครให้มากขึ้น ไม่ควรใช้พนักงานประจำมาก เงินของท้องถิ่นต้องมีเพื่อการพัฒนาเป็นหลัก ไม่ใช่มีเพื่อการสร้างงานให้คนทำประจำเป็นหลัก
นโยบายที่ส่วนกลางหรือนโยบายระดับชาติกับนโยบายระดับท้องถิ่นก็ไม่ควร เหมือนกัน เนื่องจากจุดเน้นไม่เหมือนกัน ที่ส่วนกลางต้องเน้นเรื่องเอกภาพ เน้นมาตรฐานเดียวกัน เน้นเรื่องการตรวจสอบ ถ้าเป็นนโยบายที่ระดับท้องถิ่นควรเน้นเรื่องที่ประชาชนรู้สึกว่าเป็นปัญหา ของตนเอง ต้องเป็นนโยบายที่จะสะท้อนความแตกต่าง สะท้อนเอกลักษณ์ สะท้อนประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมท้องถิ่นให้มากที่สุด ประเทศไทยจะไปได้ดี จะต้องดีทั้งที่ระดับชาติและจะต้องดีที่ระดับท้องถิ่นด้วย
แต่การประสบการณ์ในการสอนก็ดีหรือทำงานการเมืองมาก็ดี พบว่าคนไทยเข้าใจยากมากในประเด็นนี้ เพราะคนไทยเป็นคนที่เกิดมาในประเทศที่มีรัฐบาลเดียวเท่านั้น นั่นคือ รัฐบาลจากกรุงเทพฯ ชีวิตประจำวันของเราที่ได้รับการบริการจากรัฐ เชื่อว่า 80-90% ได้จากรัฐบาลที่มีศูนย์กลางอยู่ที่กรุงเทพฯ ทั้งสิ้น แต่การบริการที่ม้องถิ่นเป็นผู้อำนวยให้เรานั้นมีไม่ถึง 10% ฉะนั้นการที่บอกให้ท้องถิ่นทำอะไรมากมายนั้น สำหรับคนไทยแล้วเป็นเรื่องที่ผิดปกติสิ่งที่จะกล่าวต่อไปนี้จะชวนให้เราเห็น แตกต่างไปจากเดิม
2.ลักษณะประชาธิปไตยแบบดั้งเดิมกับประชาธิปไตยสมัยใหม่
ประชาธิปไตยที่ระดับชาติกับประชาธิปไตยที่ระดับท้องถิ่นไม่เหมือนกัน เรื่องนี้มีนัยที่สำคัญมาก เพราะประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นจะมาช่วยแก้ไขประชาธิปไตยที่ระดับชาติได้ ในตะวันตกมีประชาธิปไตยประมาณ 2500 ปี มาแล้ว เท่า ๆ กับพุทธศาสนา แต่เดิมเป็นประชาธิปไตยของชุมชนเล็ก ๆ เป็นประชาธิปไตยของเมืองของนคร ยกตัวอย่างในเอเธนส์โบราณมีพลเมืองระดับหมื่น ระดับพันเท่านั้น เป็นชุมชนที่มีความใกล้ชิดสนิทสนมมองเห็นหน้าตากัน รู้จักที่มากันหมด และมีความรักมีความผูกพันกับถิ่นที่อยู่อาศัยประชาธิปไตยแบบนี้มีอยู่ในกรีก ในโรม ต่อมามีในเมืองต่าง ๆ ของยุโรปในยุคกลาง เช่น เมืองฟลอเรนส์ เมืองซีอาน่า เมืองปาดัวร์ และเมืองต่าง ๆ มากมาย ประชาธิปไตยเดิมเป็นการปกครองของเมืองเล็ก ๆ ประชากรจำนวนน้อย ๆ และไม่ได้เป็นการปกครองแบบใช้ผู้แทน หากประชาชนจะทำงานเองแทนหมด เราจึงเรียกว่า ประชาชนปกครองตนเอง (Self–government)
ด้านนิติบัญญัติ ในยุคกรีกหรือในยุคโรม ทุกคนสามารถเข้าไปในสภาได้ออกเสียงได้ พูดได้ ไม่ต้องมีผู้แทน ในเอเธนส์โบราณมีการประชุมกัยปีละประมาณ 40 ครั้ง ประชุมกันทั้งเมือง ทุกคนเข้าประชุมได้ ขอให้เป็นพลเมืองเท่านั้น
ด้านบริหาร ประชาธิปไตยแบบ Self-government ทุกคนเป็นผู้ปกครองบ้านเมืองได้ ใช้วิธีจับฉลากไม่ได้ใช้วิธีเลือกตั้ง การเลือกตั้งเป็นของใหม่มากไม่ใช่ของดั้งเดิม และไม่ใช่ของดีด้วยในสายตาของนักปรัชญาโบราณเพราะการเลือกตั้งทำให้เกิดอคติ ได้แต่คนเก่ง คนดีและคนดังเขาไป สำหรับของไทยระยะหลังได้คนที่มีเงินเข้าไปด้วย แม้ในยุคที่ดีที่สุดที่ได้คนเก่งคนดีคนดัง พวกกรีกโบราณก็ยังบอกว่าไม่ดี เพราะทำให้คนไม่เท่าเทียมกัน ดังนั้น สำหรับพวกกรีกโบราณแล้วคิดว่า วิธีที่ทำให้คนเท่าเทียมกันมากที่สุดคือ การจับฉลาก เป็นสุดยอดอุดมคติของเรา จับฉลากได้แล้วให้เป็นคนละปีสองปี ไม่ให้ครองตำแหน่งนานเป็นอันขาด
ด้านตุลาการ กรีกโบราณใช้วิธีแบบลูกขุน ไม่ได้ใช้ผู้พิพากษาอาชีพ มีนักกฏหมายเป็นทีปรึกษาให้ ส่วนการที่จะไปค้นว่าอะไรผิดอะไรถูก เป็นเรื่องของพลเมือง ที่จะถูกฉลากให้เข้าไปแบบลูกขุน
ประชาธิปไตยแบบกรีกโบราณนั้น พวกกรีกโบราณจะรู้ว่าเป็นสิ่งที่ผิดธรรมชาตเพราะคนเราส่วนใหญ่จะเห็นแก่ตัว ฉะนั้นประชาธิปไตยของกรีกโบราณจะต้องควบคู่กับการศึกษา กรีกโบราณสอนพลเมืองให้มีความรู้ความเข้าใจและมีทักษะ และเน้นที่การศึกษามาก ไม่ได้เน้นที่การเลือกตั้ง กรีกโบราณยังมีหลักคิดที่ดีมากถ้าเราสามารถรื้อฟื้นขึ้นมาใช้ได้ คือหลักคิดที่ว่า การเมืองเป็นยอดสูงสุดของคุณธรรม นั่นคือ คุณอาจจะเก่ง คุณอาจจะดี แต่ถ้าคุณไม่ได้ใช้ความเก่งของคุณนั้นเพื่อส่วนรวม กลับใช้เพื่อตัวเอง ก็ยังไม่ใช่มนุษย์ที่สมบูรณ์ อริสโตเติลได้บอกว่า มนุษย์ที่สมบูรณ์ต้องเป็นมนุษย์ในการเมืองเท่านั้น ถ้าแปลความหมายให้ลึกซึ้งยิ่งขึ้น หมายถึง ชีวิตที่อาศัยอยู่ในนครอิสระที่คนปกครองตนเอง ฉะนั้นประชาธิปไตยแบบดั้งเดิม (Classic) จึงเป็นเช่นนี้
ประชาธิปไตยที่เราใช้กันทุกวันนี้เป็นประชาธิปไตยแบบผ่านผู้แทน เป็นประชาธิปไตยของประเทศหรือของชาติ ไม่ใช่เป็นประชาธิปไตยของพื้นที่เล็ก ๆ จึงต้องใช้การเลือกผู้แทนเข้าไปทำหน้าที่เทนในทางนิติบัญญัติ แล้วใช้คณะรัฐมนตรีหรือใช้ข้าราชการไปทำหน้าที่แทนในด้านบริหาร และใช้ศาลหรือใช้ผู้พิพากษาไปทำหน้าที่แทนในด้านตุลาการ แต่สิ่งที่ประชาธิปไตยสมัยใหม่กับประชาธิปไตยแบบเก่าหรือแบบคลาสสิกต่างกัน ก็คือ
ประชาธิปไตยสมัยใหม่เป็นประชาธิปไตยเพื่อประชาชนเป็นหลัก หรือประชาธิปไตยให้ประชาชนเป็นหลัก
แต่ประชาธิปไตยแบบเก่าหรือแบบดั้งเดิม เป็นประชาธิปไตยของประชาชนและทำโดยประชาชน
สิ่งที่ทำให้แตกต่างกันก็คือ ความรู้สึกที่เป็นเจ้าของ ประชาธิปไตยแผนใหม่หรือประชาธิปไตยระดับชาติหรือระดับประเทศไม่ได้ต้องการ ให้คนรู้สึกเป็นเจ้าของ แต่ต้องการให้คนเป็นผู้รับผลประโยชน์จากนโยนาย เป็นผู้รับปฏิบัติตามกฏหมาย เป็นผู้เสียภาษี ถ้าเป็นผู้ชายก็ให้เป็นทหารดวย และให้ปฏิบัติตามกฎหมายกันทุกคน แต่ไม่ต้องเข่ามายุ่งเกี่ยวกับบ้านเมืองมากนัก ยกเว้นนาน ๆ ครั้ง ถ้าไม่พอใจก็มีการประท้วง หรือประชด หรือชมเชยก็ตามลักษณะเช่นนี้ถือว่าเป็นการแสดงออกมากที่สุดแล้ว แต่ประชาธิปไตยยุคดั้งเดิมเน้นความรู้สึกเป็นเจ้าของ รัก และผูกพัน
3.ประชาธิปไตยท้องถิ่นในยุคสมัยรัชกาลที่ 7
ในประเทศไทยมีคนไทยคนหนึ่งสามารถคิดรูปแบบประชาธิปไตยเช่นนี้ได้ด้วยน่า ทึ่งมาก ซึ่งจะได้กล่าวต่อไป ในทางตะวันตกคิดว่าประชาธิปไตยท้องถิ่นควรจะเป็นประชาธิปไตยที่ใกล้เคียงกับ ประชาธิปไตยยุคดั้งเดิม เพราะเล็กกะทัดรัด ใกล้ชิด มีความเป็นกันเอง แล้วมองเห็นหน้าตากัน เพื่อต้องการจะทำให้เกิดความรู้สึกรักถิ่นฐานบ้านช่องในขนาดเล็ก ๆ ก่อน แล้วค่อยขยายไปเป็นความรักระดับประเทศ นักปราชญ์ตะวันตกโบราณจำนวนมากยังเห็นว่า ประชาธิปไตยท้องถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ ถ้าคนไม่ถูกฝึกให้รู้จักประชาธิปไตยท้องถิ่นก็จะไม่รู้สึกรักชาติ รักบ้านเมือง เสียสละให้กับบ้านเมือง ก็จะมีหน้าที่แต่เพียงรอรับบริการจากรัฐเท่านั้น
ที่เกริ่นไว้ข้างต้นว่ามีคนไทยคนหนึ่งน่าทึ่งมากที่คิดเรื่องนี้ได้ด้วย ในความเป็นจริงอาจจะมีอีกหลยคน แต่ของหยิบยกมากล่าวถึงท่านหนึ่ง นั่นคือรัชกาลที่ 7 ในช่วงปลายของรัชสมัยรัชกาลที่ 7 ก่อนที่จะเปลี่ยนเป็นระบอบรัฐธรรมนูญ ขณะที่ยังเป็นสบูรณาญาสิทธิราชอยู่นั้น พระองค์ท่านคิดว่าเวลานั้นมีคนจำนวนมากที่ขอรัฐธรรมนูญ ขอให้พระเจ้าแผ่นดินมาอยู่ในกำกับของรัฐธรรมนูญ รัชกาลที่ 7 ทรงคิดว่าคนไทยยังไม่พร้อมกับรัฐธรรมนูญในขณะนั้น แต่ท่านทรงคิดว่าถ้าจะให้ประชาชนพร้อมให้เร็วขึ้นต้องทำ 2 ประการ ประการหนึ่งคือ ต้องให้ political education แปลเป็นภาษาไทยว่าการให้การศึกษาทางการเมือง กับอีกประการหนึ่ง คือต้องให้ local democracy แปลเป็นภาษาไทยว่า ประชาธิปไตยท้องถิ่น ต้องใช้คำภาษาอังกฤษก่อนภาษาไทย ก็เนื่องจากพระองค์ท่านเขียนเป็นภาษาอังกฤษ ซึ่งเจ้านายสมัยนั้นเวลาคิดเรื่องลึกซึ้งจะคิดเป็นภาษาอังกฤษ เขียนเป็นภาษาอังกฤษ อ่านเป็นภาษาอังกฤษ แล้วก็คุยกันเป็นภาษาอังกฤษ คนรุ่นหลังจึงนำมาแปลความต่อ
ประเด็นแรกที่ต้องการจะชี้ในที่นี้คือ พระองคืท่านคิดใกล้เคียงกับพวกประชาธิปไตยยุคดั้งเดิมคือเน้นเรื่องการศึกษาทางการเมือง
ประเด็นที่สองคือ พระองค์ท่านเน้นเรื่อง local democracy ซึ่งมีข้อสังเกตุว่า พระองค์ท่านไม่ได้ใช้คำว่า “การปกครองส่วนท้องถิ่น” ทุกวันนี้ที่พวกเราใช้คำนี้กัน ทำให้รู้สึกถึงความ “โบราณ ล้าหลัง เชย” แต่มีคำดี ๆ ที่รัชกาลที่ 7 ทรงใช้ คือคำว่า local democracy หมายถึง ประชาธิปไตยท้องถิ่น นั่นคือรัช าลที่ 7 คิดว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ก่อนอื่นต้องเป็นประชาธิปไตย และเป็นประชาธิปไตยพันธุ์พิเศษ เรียกว่า ประชาธิปไตยท้องถิ่น และพระองค์ท่านยังคิดว่าประชาธิปไตยท้องถิ่นนั้นจะสร้างพลเมืองเมืองสร้าง พลเมืองขึ้นมาแล้ว พลเมืองนั้นจะเป็นพื้นฐานของระบอบรัฐธรรมนูญ
ที่อธิบายมานี้เพื่อเป็นการช่วยตีความให้ชัดยิ่งขึ้น ในความเห็นของชนชั้นนำของไทยจำนวนหนึ่งก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น ได้คิดว่าจะต้องสร้างประชาธิปไตยท้องถิ่นก่อน แล้วจึงจะสร้างประชาธิปไตยระดับชาติได้เรามักจะคิดเสมอว่าต้องชาติก่อนแล้ว อีกนานจึงจะยอมให้ท้องถิ่นได้ทำอะไรแต่คนที่มีสติปัญญาจำนวนไม่น้อยในสังคม สยาม ได้คิดมาก่อนแล้ว ว่าต้องมีอะไรที่ท้องถิ่นก่อน แล้วจึงให้มีอะไรในระดับชาติได้ จะเห็นว่าเรื่องนี้ก็เคยมีคนคิดมาแล้ว
ในสมัยรัชกาลที่ 7 นั้น เราเริ่มทำเรื่องท้องถิ่นแต่ยังไม่สมบูรณ์แบบอยู่ 2 เรื่องคือ สุขาภิบาล กับเขตปกครองชายทะเลทิศตะวันตก ซึ่งเอาชะอำกับหัวหินมาอยู่ด้วยกัน คล้าย ๆ เป็นการปกครองท้องถิ่นแต่ขณะนี้ก็อยู่คนละจังหวัดซึ่งถ้าคิดแบบราชการไทยขณะ นี้ก็ทำไม่ได้ จากนั้นเรื่องท้องถิ่นก็เกิดขึ้นมานอกจากนี้ รัชกาลที่ 7 ยังได้คิดทำอีก2เรื่อง คือ 1) เรื่องรัฐธรรมนูญ เขียนรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญเอาไว้ 2) เรื่องการกระจายอำนาจกับเรื่องท้องถิ่น เขียนและร่างกฏหมายเกี่ยวกับเรื่องเทศบาล ภาษาอังกฤษในสมัยพระองค์ท่านเรียก MANICIPALITY ภาษาไทยในสมัยรัชกาลที่ 7 เรียกประชาภิบาล ซึ่แสดงให้เห็นว่า ความคิดของพระองค์ท่านสอดรับกับปรัชญาที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นอย่างไร พระองค์ท่านไม่ได้เรียก เทศบาล แต่เรียกประชาภิบาลแทน เพื่อจะให้เห็นถึงความแตกต่างจากรัฐาภิบาลหรือการปกครองโดยรัฐ เพราะประชาภิบาลเป็นปกครองโดยประชาชนเอง
เมื่อมาถึงสมัยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงได้ทำเรื่องเทศบาล และรัฐธรรมนูญกัน แต่ได้ทำตรงข้ามกับสิ่งที่รัชกาลที่ 7 ทรงคิดไว้ คือการเปลี่ยนแปลงในพ.ศ.2475 ทำให้เกิดประชาธิปไตยระดับชาติทันที ส่วนประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นนั้นปรากฏว่า พ.ศ.2476 ประมาณ 1 ปี ต่อจากนั้น อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้ตั้งเทศบาลขึ้นร้อยกว่าแห่งในปีเดียวกรณีนี้ก็พอจะเรียกได้ว่า เป็นประชาธิปไตยท้องถิ่นแต่ก็ยังไม่ได้เน้นย้ำเรื่องฝึกให้ประชาชนรักถิ่น ฐานบ้านช่อง ฝึกให้ตนเองเป็นพลเมืองvและยังไม่ได้ทำอะไรมากนัก เนื่องจากอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เป็นรัฐมนตรีมหาดไทยอยู่ประมาณปีเดียว ต่อมาเรื่องท้องถิ่นก็อยู่ในมือของคนอื่น ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วงเวลาที่ยาวนานมากของประเทศไทยตั้งแต่ ปีพ.ศ.2475 จนถึง 2500 มีการปกครองแบบกึ่งประชาธิปไตยกึ่งทหารมาตลอด หลังปีพ.ศ.2500 ถึง 2516 มีการปกครองแบบทหารเต็มตัวหรือเผด็จการเต็มตัว
4.พัฒนาการของประชาธิปไตยกับท้องถิ่นไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน
ในช่วงเวลา 40 ปีแรกของระบอบประชาธิปไตย จะเห็นว่าเรื่องท้องถิ่นถูกลืม ถูกตีความ และถูกเข้าใจไปอีกแบบหนึ่ง จากที่เคยคิดว่าจะมีความสำคัญมากก็กลายเป็นไม่สำคัญ สำหรับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคซึ่งเมื่อก่อนจำกัดตัวเอง ก็ได้ขยายตัวเองไปทั่วโดยไปทำงานทุกอย่างแทนท้องถิ่นหมด ทำให้ประชาธิปไตยของประเทศไทยมีอย่างเดียวเท่านั้นคือ ประชาธิปไตยผ่านผู้แทน ต่อมาเมื่อเราให้ท้องถิ่นมีการเลือกตั้ง เราก็ติดกับเรื่องนี้ คือไปสร้างประชาธิปไตยที่ท้องถิ่นโดยเลียนแบบประชาธิปไตยระดับชาติ ที่ระดับชาติมีนายกรัฐมนตรี ที่เทศบาลก็มีนายกเทศมนตรี ที่อบจ.ก็มีนายกอบจ. ที่ส่วนกลางมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่ท้องถิ่นก็มีสมาชิกสภาเทศบาล (สท.) มีสมาชิก อบจ. มีสมาชิก อบต. ที่ส่วนกลางมีสภา ที่ท้องถิ่นก็มีสภา ที่ส่วนกลางมีข้าราชการ ที่ท้องถิ่นก็อยากมีข้าราชการมาก ๆ เหมือนกัน ฉะนั้นจึงกลายเป็นประชาธิปไตยที่เหมือนกัน ปัญหาหลายอย่างที่เกิดกับประชาธิปไตย ระดับชาติอาจแก้ได้ ถ้าเราทำประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นให้มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชน ปกครองตนเองได้มากขึ้น
เรื่องนี้น่าจะเป็นวิสัยทัศน์ที่สำคัญของรัฐบาลต่อจากนี้ไปอีกหลาย ๆ รัฐบาลคนไทยปัจจุบันห่างเหิน แหนงหน่ายกับประชาธิปไตยมาก มีความรู้สึกอย่างเดียว คือ เกลียดเผด็จการ ถ้าเผด็จการมาเมื่อไรก็รักประชาธิปไตย แต่พออยู่กับประชาธิปไตยสักพักก็รู้สึกว่าเบื่อเหลือเกิน อยู่กับประชาธิปไตยก็อยู่แบบไม่รัก ล้วก็มองคนที่ทำงานการเมืองเป็นคนที่เข้าไปอยู่ในสวนสัตว์เป็นคนที่หลงผิดไป แล้ว หรือว่าเป็นคนที่ละโมบ ฉะนั้นคนดี ๆ ก็ต้องหนีห่างการเมืองมาเป็นนักวิชาการ มาเป็นข้าราชการ มาเป็นอะไรต่าง ๆ
5.ความแตกต่างของรัฐประศาสนศาสตร์ 2 ระดับ
ดังที่ได้กล่าวไว้ตอนต้นว่าประชาธิปไตยมี 2 ระดับ ควรแยกออกจากกันดังนั้นรัฐประศาสศาตร์ หรือการบริหารบ้านเมือง (Public Administration) ก็ควรจะแบ่งเป็น 2 ระดับเช่นกัน Public Administration หรือรัฐประศาสนศาสตร์ที่ระดับชาติเป็นเรื่อง Function หรือเป็นเรื่องภารกิจ แต่ Public Administration ที่ระดับท้องถิ่นเป็นเรื่องพื้นที่ หรือเป็นเรื่องชุมชน เป็นเรื่องของคน ไม่ใช่เรื่องภารกิจ ไม่ใช่เรื่อง Function ดังนั้น วิธีที่เราศึกษาและทำความเข้าใจกับวิชาบริหารรัฐกิจของเรา พบว่าบ่อยครั้งเป็นเร่องของการบริหารภารกิจหมด แต่การบริหารภารกิจกับการบริหารคน บริหารพื้นที่ไม่เหมือนกัน ถ้าเราไม่สนใจเรื่องนี้ เราก็จะผลิตคนที่รู้จักแต่เรื่อง Function ส่วนเรื่อง Area เรื่อง Community หรือเรื่องคนกับเรื่องพื้นที่ก็จะขาดไป และที่น่าเป็นห่วงที่สุดคือ เวลาท้องถิ่นจะรับคนเข้าทำงาน รับข้าราชการเข้าทำงาน รับพนักงานเข้าทำงาน มักไปฝึกเรื่อง Function เหมือนกัน นี่เป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่เลียนแบบโดยที่ไม่จำเป็นต้องไปเลียนแบบ
ในความเป็นจริง ถ้าจะรับคนทำงานท้งถิ่น ยกเว้นงานไม่กี่ประเภทเท่านั้นที่ต้องทดสอบความรอบรู้เฉพาะทาง นอกนั้นต้องทดสอบในเรื่องการสร้างมวลชนสัมพันธ์ ทดสอบในเรื่องการทำงานกับน ทดสอบในเรื่องภูมิสังคม ภูมิประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม อารยธรรมท้องถิ่น เช่น ถ้ามาทำงานอยู่ในอบจ. ที่กาญจนบุรีถ้าไม่รู้เรื่องอริยธรรมมอญเลย น่าจะใช้ไม่ได้ หรือถ้าไปทำงานอยู่ที่ อบจ.เชียงราย อบจ.ลำปาง แล้วไม่รู้เรื่องล้านนาเลยน่าจะใช้ไม่ได้ เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่ยังมีช่องว่างอีกมาก ควรจะมีการทำวิจัยที่จะทำให้เห็นว่า การบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศานศาสตร์เพื่อท้องถิ่นต้องทำอย่างไร เพราะเรื่องนี้ยังมีประเด็นทำได้อีกมากและจะมีประโยชน์มากแก่ท้องถิ่น
การบริหารรัฐกิจในระดับชาติ เน้นเรื่องความเป็นราชการเน้นเรื่องระเบียบซึ่งการบริหารรัฐกิจท้องถิ่นของ เราก็พยายามไปทำตามระดับชาติ ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง ความจริงควรต้องทำให้เป็นแบบชาวบ้าน เป็นแบบสบาย ๆ และหากท้องถิ่นต้องการจะระดมเงิน ก็อาจไม่จำเป็นที่จะต้องผ่านระบบราชการลองเปรียบเทียบการระดมเงินของพระพยอม สร้างวัดสวนแก้ว หรือของหลวงพ่อคูณ ท่านระดมเงินได้เป็นร้อย ๆ ล้าน การที่ทำอย่างนั้นได้เพราะท่านทำแบบชาวบ้าน ซึ่งจะมีจุดอ่อนอยู่บ้าง แต่ถ้าเราเข้าใจท้องถิ่น เราจะไม่ไปเน้นประเด็นนี้ เราควรจะใช้แว่นตา 2 อันในการมอง นั่นคือ ถ้าเป็นการบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์ของรัฐบาลหรือของประเทศ เราจะมองเห็นด้วยแว่นตาอันหนึ่ง ถ้าเป็นเรื่องการทำงานของท้องถิ่นเราควรจะใช้แว่นตาอีกอันหนึ่งไปมอง
6.ความแตกต่างของนโยบาย 2 ระดับ
เรื่องนโยบายควรคำนึงถึง 2 ระดับเช่นกัน นโยบายระดับชาติควรเน้นเรื่องความเป็นเอกภาพ เน้นเรื่องมาตรฐาน เรื่องวิชาการ และเรื่องความครอบคลุมแต่นโยบายระดับท้องถิ่นไม่ควรจะไปเลียนแบบส่วนกลาง ท้องถิ่นต้องมีจุดเน้นของตัวเอง ท้องถิ่นควรจะเน้นความแตกต่าง เน้นที่เอกลักษณ์ ที่อารยธรรมและที่ประวัติศาสตร์ของตัวเอง ตัวอย่างเช่น
“ผม เคยมีประสบการณ์ บ้านอยู่ จ.ลำปาง พระธาตุลำปางหลวง ผมดูแล้วสวยมาก มีค่าเหลือเกิน อายุก็ตั้ง 1,000 กว่าปี ผมนั่งคิดเล่น ๆ ของผมว่า สวยกว่าทุกพระธาตุที่ผมเห็นมาในประเทศไทยเสียอีก ก็เป็นธรรมดาของคนท้องถิ่นที่จะต้องมีท้องถิ่นที่นิยมแบบนี้อยู่ ถ้าถามผมว่าพระธาตุลำปางหลวงมีประวัติอย่างไร ผมก็นึกไม่ออกเหมือนกัน เพราะว่าผมก็ไม่เคยเรียน การศึกษาที่รัฐมีให้ผมก็สอนแต่เรื่องวัดโพธิ์ วัดพระแก้ว แต่ว่าวัดพระธาตุลำปางหลวงไม่ได้สอน ถ้าจะมีการสอนเรื่องวัดที่เป็นต่างจังหวัดบ้าง ก็จะต้องเป็นวัดที่เข้ามาอยู่ในระบบของส่วนกลาง เช่น วัดที่มีพระพุทธชินราช อยู่ที่จังหวัดพิษณุโลก ก็เพราะกรุงเทพฯ บอกว่าเป็นพระพุทธรูปที่งามที่สุดในประเทศไทย แต่ไปดูพระพุทธชินราชแล้ว ผมก็คิดว่าพระพุทธรูปที่บ้านผมก็งามแบบนี้เหมือนกัน เพียงแต่ว่าผมไม่ได้เป็นคนจัดอันดับเท่านั้น ฉะนั้นถ้าท้องถิ่นไม่สนใจเรื่องของประวัติศาสตร์ท้องถิ่นแล้ว ใครจะมาสนใจ” เล่าโดย ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์
ยิ่งไปกว่านั้น เรื่องท้องถิ่นไม่ควรคิดว่าต้องทำตามส่วนกลางเท่านั้นท้องถิ่นนำส่วนกลางได้ ท้องถิ่นใหญ่กว่าส่วนกลางได้ ท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องเล็กกว่าส่วนกลาง
7.ท้องถิ่นนำส่วนกลางอย่างไร
ท้องถิ่นใหญ่กว่าส่วนกลางได้ ถ้าท้องถิ่นให้คำนิยามประวัติศาสตร์หรืออารยธรรมของตนเองเป็นอารยธรรมคลาสสิ คก็ใหญ่กว่าส่วนกลางแล้ว เช่น ถ้าเราทำประวัติศาสตร์พระธาตุนครศรีธรรมราช คิดแต่เพียงว่านครศรีธรรมราชเป็นจังหวัดหนึ่งของประเทศไทย ก็จะทให้รู้สึกว่าเล็ก แต่ถ้าเราให้คำนิยามว่า ศาสนาพุทธที่เผยแผ่จากชมพูทวีปเข้ามาในสุวรรณภูมิมาเผยแผ่ผ่านนครศรีธรรมราช ก่อน แนวคิดแบบนี้จะทำให้ประวัตศาสตร์ท้องถิ่นที่นครศรีธรรมราชครอบคลุมไปถึงลาว เขมร และส่วนบนของไทยเกือบทั้งหมด เนื่องจากรับศาสนาพุทธโดยผ่านที่นั่น จึงทำให้รู้สึกใหญ่ไม่ใช่เล็ก คนทั่วไปก็จะสนใจ แต่ถ้าพูดแบบคนนำเที่ยว ซึ่งพูดแต่ว่านครศรีธรรมาชเป็นส่วนหนึ่งของประเทศสยาม ก็ทำให้รู้สึกเล็กไม่น่าสนใจ จากประสบการณ์ที่เคยไปสอนที่ราชบุรี ที่เมืองกาญจน์และถามผู้เข้าฟังว่า ทำไมคุณไม่ทำเรื่องอารยธรรมทวาราวดี ซึ่งน่าสนใจมากกว่ามาก ทำไมคุณไปสนใจแต่เรื่องเล็ก ๆ เขาก็ตอบว่าเราเป็นท้องถิ่นนี่ครับ จึงได้บอกเขาไปว่าท้องถิ่นไม่จำเป็นตั้องเล็ก ใหญ่ก็ได้ ถ้าคุณให้คำนิยามใหญ่ขึ้น เช่น พระธาตุลำปางหลวงก็เหมือนกัน ถ้าไปบอกว่าเป็นพระธาตุ จ.ลำปาง อยูที่ อ.เกาะคา ก็จะรู้สึกเล็กจิ๊บจ๊อย แต่ถ้าบอกว่า นี้คือรากเหง้าของล้านนาไทย เราจะรู้สึกใหญ่มาก ไม่ใช่เล็ก ๆ ดังนั้น วิธีการที่เราคิดว่าท้องถิ่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของประเทศทำให้เราลดโอกาสใน การสร้างสรรค์ไปมาก
ขณะนี้จะเห็นว่า ท้องถิ่นในประเทศไทยก็ไม่คิจะนำส่วนกลาง จะขอลองเสนอในที่นี้ให้ท้องถิ่นนำส่วนกลางได้ เช่น
•ท้องถิ่นที่ จ.ภูเก็ต ออกนโยบายและมีมาตรการสนับสนุนว่าโรงเรียนของท้องถิ่นทุกแห่งที่อยู่ใน จ.ภุเก็ตจบ ม.6 แล้วพูดภาษาอังกฤษได้ อย่างอื่นไม่ได้ไม่เป็นไร แต่ต้องพูดภาษาอังกฤษได้ ถ้าผู้อำนวยการสถานศึกษาคนไหนไม่สนองนโยบายไม่ได้ ด้วยเหตุที่ภูเก็ตหากินกับภาษาอังกฤษมากเป็นพิเศษ ถ้าเด็กนักเรียนในจังหวัดภูเก็ตพูดภาษาอังกฤษได้ จะทำงานได้เงินมากกว่าเดิม จึงมีความจำเป็นอันเป็นลักษณะเฉพาะของภูเก็ต ส่วนกลางทำนโยบายการศึกษาแบบนี้ไม่ได้ก็ไม่เป็นไร แต่ภูเก็ตต้องประกาศได้
•โรงเรียนที่จังหวัดเชียงใหม่ มีการเรียนการสอนภาษาพม่า ลาวหรือจีนด้วย โรงเรียนในกรุงเทพฯ ยังไม่มีการสอนภาษาเหล่านี้ ก็ไม่เป็นไรเพราะพวกที่อยู่ทางเหนือ ภาษาพม่า ลาว จัน มีประโยชน์สำหรับเขาเพราะใช้ทำประโยชน์ได้ ดังนั้นถ้าเขาจะนำกรุงเทพฯ แล้วทำไมจะนำไม่ได้
•ใน 3 จังหวัดภาคใต้มีโรงเรียนท้องถิ่นสอนภาษามาลายู เรามักจะบอกว่าภาษามาลายูไม่ใช่ภาษาของไทย แต่ในความเป็นจริง ก็ไม่ใช่ให้นักเรียนทุกโรงเรียนต้องเรียน เรียนเฉพาะ 3 จังหวัดภาคใต้เท่านั้น
•เพราะเราอยู่เหมือนกันจนกระทั่งเวลานี้เราทนไม่ได้แล้ว ดังนั้น ในโลกยุคที่ต้องเน้นความแตกต่างให้มากขึ้น ถ้าทุกโรงเรียนต้องเรียนประวัติศาสตร์ส่วนกลาง เรายอมรับกันได้ แต่โรงเรียนในภาคอีสานเรียนประวัติศาสตร์ท้องถิ่นของภาคอีสานให้มากขึ้นสัก หน่อยจะได้ไหม โรงเรียนทางภาคเหนือเรียนประวัติศาสตร์ล้านนาจะได้ไหม ภาคอื่นก็ไม่ต้องเรียน คำถามว่าเรียนไปแล้วจะเกิดประโยชน์อะไร คิดแบบเร็ว ๆ คือการท่องเที่ยวจะดีกว่านี้มาก คนเห็นวัดเก่า ๆ จะนึกออกว่าจะพัฒนาไปทำอะไรได้ ไม่เช่นนั้นดูไปก็ไม่เข้าใจ เพราะรู้จักแต่ 2 วัดเท่านั้น คือวัดพระแก้ว กับวัดโพธิ์ เรื่องนโยบายที่ท้องถิ่นควรจะทำและอยู่ในวิสัยที่พอจะทำได้นั้น ถ้าท้องถิ่นทำได้ก็จะทำให้ท้องถิ่นมีเกียรติภูมิ คือทำในสิ่งที่นำกรุงเทพฯ ได้ บางเรื่องนำส่วนกลางได้ และบางเรื่องทำไปทำมาอาจจะใหญ่กว่าส่วนกลางได้อีก เช่น เรื่องประวัติศาสตร์ท้องถิ่น เรื่องนี้เคยเสนอให้กรุงเทพมหานคร (กทม.) ทำพิพิธภัณฑ์ชาวจีนโพ้นทะเลทั่วโลก ทำที่กรุงเทพฯ โดยให้กรุงเทพมหานครทำ จะดึงดูดให้คนจีนโพ้นทะเลจากประเทศต่าง ๆ มาดูพิพิธภัณฑ์นี้ เรื่องนี้ถ้าเสนอรัฐบาล รัฐบาลอาจจะไม่สนใจ เพราะรัฐบาลย่อมอยากจะทำแต่ประวัติศาสตร์ไทย แต่กรุงเทพมหานครทำได้ คำถามคือทำไมทำเรื่องนี้ ก็เพราะกรุงเทพมีชุมชนจีนอยู่มาก แล้วทำไมเหมาะที่จะทำในประเทศไทยก็เพราะประเทศไทยเป็นประเทศที่โอบอุ้มให้ โอกาสแก่ชาวจีนโพ้นทะเลจำนวนมาก อีกไม่นานคนจีนจากทั่วโลกก็อยากมาดูพิพิธภัณฑ์จีนโพ้นทะเลทั่วโลกที่ กรุงเทพฯ ด้วย โดยมี กทม. เป็นคนทำ ซึ่งจะดึงดูดให้การท่องเที่ยวของเรามีความหลากหลาย มีความแตกต่าง และจะไม่น่าเบื่อ
ฉะนั้น ที่กล่าวมาทั้งหมาดเพื่อชี้ให้เห็นว่า ไม่ว่าจะเป็นเรื่องประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์ถ้าคิดเรื่องท้องถิ่น เข้าไปด้วย เราจะเห็นสิ่งใหม่ ๆ เกิดขึ้นมาก วิธีแก้ก็ต้องทำวิจัย ต้องมีหน่วยงานตั้งขึ้นมาทำงาน และควรจะออกกฎหมายมาอีก 2-3 ฉบับ ถ้าเราเข้าสู่ปัญหาอย่างที่กล่าวไว้ได้ ก็จะเห็นปัญหาไปอีกแบบหนึ่ง ปละจะเห็นสิ่งที่แตกต่างไปกว่าเดิมได้และสร้างสรรค์ได้
สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงภาพร่างของความคิด ยังต้องการรายละเอียดอีกมาก
8.ระบบเศรษฐกิจและระบบการศึกษากับการพัฒนาให้สอดคล้องใน 2 ระดับ
วิชาเศรษฐศาสตร์ในประเทศไทยว่าด้วยเศรษฐกิจแห่งชาติเท่านั้น ไม่กล่าวถึงเศรษฐกิจท้องถิ่นนัก การพัฒนาที่ผ่านมานั้น เราพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติซึ่งมีผลเป็นการพัฒนาท้องถิ่นโดยปริยายหรือเป็นผล ที่เกิดจากส่นกลาง ไม่ได้เกิดจากความคิดริเริ่มและความต้องการของท้องถิ่นโดยตรง ตัวอย่างเช่นถ้าไปดูเกาะสมุย จะเห็นว่าเกาะสมุยเจริญ ถ้าไปขอนแก่นก็จะเห็นว่า เดี๋ยวนี้ขอนแก่นเจริญมาก รถเต็มไปหมด แต่ถามว่านั่นเป็นการพัฒนาท้องถิ่น (Local economic development) หรือไม่ คำตอบคือ ไม่ใช่ หากลองไปตรวจดูทั้งเกาะสมุยว่าโรงแรมใหญ่ ๆ เป็นของใคร ถ้าไปดูว่างานที่เกิดขึ้นที่เกาะสมุยใครเป็นคนไปทำ จะพบว่าไม่ใช่คนสมุยทั้งสองกรณี งานระดับล่าง ๆ คนสมุยควรจะทำได้ก็ไม่ได้ทำ ทำไมการศึกษาไม่ได้เอื้อ ก็เพราะว่าการศึกษาของเราก็เป็นการศึกษาแห่งชาติอีกเช่นเดียวกัน ถ้าเกาะสมุยจะหางานให้คนสมุยทำ ก็จะมีคนบอกว่าคนสมุยชอบงานเป็นชาวสวน ไม่ชอบงานโรงแรม คำถามคือ แล้วทำไมไม่ฝึกเขาขึ้นมา ส่วนจะเอาใครมาฝึกให้นั้น อาจจะใช้โรงเรียนก็ได้ แต่โรงเรียนของเราก็มักทำตามหลักสูตร ซึ่งหลักสูตรก็เป็นแห่งชาติ หลักสูตรแห่งชาติก็จะไม่รู้ร้อนรู้หนาวกับใครด้วย เพราะสอนเหมือนกันหมด
แต่ถ้าการปกครองที่เน้นท้องถิ่นมากขึ้น ท้องถิ่นจะมีบทบาทมากขึ้นนอกจากนี้ต้องมีการฝึกงาน ให้เด็กสมุยได้ไปฝึกงานที่โรงแรม สร้างเด็กสมุยซึ่งเดิมพื้นฐานเป็นชาวสวนจำนวนหนึ่ง ต้แงสามารถทำงานบริการได้ เมื่อพูดถึงสมุยแล้ว ไม่ใช่คิดว่าบริการไม่เป็น ต้องไปเอาชาวเชียงใหม่ ชาวเชียงรายมาทำงานบริการที่โรงแรมในสมุย ความคิดเช่นนี้ไม่ได้เป็นไปเพื่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในท้องถิ่นเลย
ในจังหวัดลำปาง ราชภัฏลำปางควรเน้นสอนอนุปริญญาเซรามิคซึ่งดีมากเพราะเด็กจบที่นั่นก็ได้ทำ งานในโรงงานถ้วยเซรามิค ไม่ต้องเรียนสูงนัก จบมาแล้วได้งานทำ อาจกล่าวได้ว่าป้อนคนให้กับท้องถิ่นได้ แต่ถ้าครูอาจารย์ซึ่งต้องการจะทำการศึกษาให้สูงขึ้น ทำเป็นหลักสูตรปริญญาตรี พอเป็นปริญญาตรี ก็ต้องสอนเทคโนโลยีขั้นสูง เมื่อเด็กเรียนจบก็อาจหางานทำที่จ.ลำปาง ไม่ได้ ต้องไปทำงานที่ต่างจังหวัด เช่น จ.สระบุรี จะเห็นว่าวิธีที่เราคิดทำงานแยกส่วนกัน คนที่จะทำโรงเรียนก็ทำแต่โรงเรียน คนที่ทำสาธารณสุขก็จะทำแต่สาธารณสุข คนที่จะทำพัฒนาก็ทำต่ะพัฒนา แต่สิ่งที่เราขาดมากคือ แนวคิดเชิงพื้นที่ (Spatial) ไม่ได้คิดกัน ประเทศไทยที่คิดเชิงพื้นที่ได้ คิดออกอย่างเดียวเท่านั้นคือ ชาติ ไม่ได้คิดในระดับท้องถิ่นด้วย
ดังนั้น ถ้าคิดถึงการพัฒนาท้องถิ่น อาจจะกล่าวได้ว่า การพัฒนาที่เกาะสมุยล้มเหลว การพัฒนาที่ขอนแก่นก็ล้มเหลว ที่ขอนแก่นถ้าเอารายได้ของนขอนแก่นมาดู จะพบว่าส่วนใหญ่ได้มาจากการขายแรงงานชั้นต่ำ ซึ่งมีอะไรที่จะภูมิใจบ้าง ทำไมเราไม่คิดตั้งเป็นธงว่า จ.ขอนแก่นจะต้องมีหมอเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็น จะต้องมีวิศวกรเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็นต์ จะต้องมีศิลปินเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็น จะต้องมีพ่อค้าเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็นต์ จะต้องมีเศรษฐกิจพอเพียงระดับจังหวัดมากขึ้นอย่างไร
เรื่องเศรษฐกิจพอเพียงนั้น เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่สามารถนำเอามารวมกันกับเรื่องท้องถิ่นได้ ไม่ได้หมายความว่าพอเพียงที่หมู่บ้านที่ตำบลเท่านนั้น พอเพียงระดับจังหวัดก็ได้ ฉะนั้นเวลาที่เราพูดถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มักจะพูดถึงเรื่อง Supply และ Demand ในความคิดของนักวางแผนมีแต่ตลาดระดับชาติ (National Market) เท่านั้น ส่วนตลาดท้องถิ่นหรือเศรษฐกิจท้องถิ่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจชาติ เท่านั้น ส่วนย่อยของตลาดระดับชาติ แบบที่ภาษาอังกฤษเรียกว่าเป็น unintelligible part คือ เป็นส่วนย่อยที่ไม่มีความหมายใด ๆ ทั้งสิ้น และไม่เพียงพอในตัวเองเอามาก ๆ เราจึงมักจะเห็นอะไรแปลก ๆ เช่น กรุงเทพฯ จะเห็นได้ทุกอาชีพ และคนกรุงเทพมีอาชีพที่ใช้ได้ บางจังหวัดมีมีอะไร มีแต่ส่งคนมาเป็นลูกจ้าง ส่งคนมาเป็นคนใช้ ส่งคนมาเป็นชาวประมง ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้ใช้เพื่อยุยงให้คนในต่างจังหวัดโกรธเคือง แต่ปัญหามันเกิดขึ้นได้ ก็เพราะคิดจากระดับชาติลงไป ถ้าเราคิดจากระดับท้องถิ่นขึ้นมา ก็จะพบว่าปัจจุบันนี้มีปัญหาแน่ ๆ
ปัญหาของ 3 จังหวัดภาคใต้ ก็คือปัญหาที่เกิดจากการมองเช่นนี้ เรามักคิดว่าถ้าทำดีและตั้งใจ ทำให้เหมือนกันแล้วจะสำเร็จ ดังนั้น ถ้าไม่สำเร็จก็ต้องคิดว่าทำไมจึงต่างกับเรา ในส่วนของภาคเหนือที่ทำได้สำเร็จ โดยเอาชาวเขามาทำเป็นชาวเมืองหมด เขาเคยแต่งตัวแบบชาวเขา เราก็บอกให้ทำเหมือนคนธรรมดา คนเหล่านั้นเขาเป็นคนหัวอ่อน เขาจึงยอม แต่คน 3 จังหวัดภาคใต้เป็นคนมุสลิมมีอารยธรรมที่เก่าแก่ยาวนานและภูมิใจในตัวเองมาก เขาไม่ยอมง่าย ๆ จึงได้เกิดปัญหาขึ้น
คำว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” แปลมาจากคำภาษาอังกฤษว่า “Public Administration” เป็นคำกลาง ๆ ที่ใช้เรียกการบริหารภาคที่ 3 (Third sector) หรือเรียก Public Administration ก็ได้ การบริหารรัฐบาลที่ส่วนกลางเรียก Public Administration การบริหารที่ท้องถิ่นก็เรียกได้ แต่เมื่อนำมาใช้เป็นภาษาไทยครั้งแรก คำว่า Public คนไทยไม่มีใช้ ต้องใส่รัฐเข้าไปก่อน จึงกลายเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ จากนั้นต้องใช้เวลานานมาก กว่าจะอธิบายให้เข้าใจว่า Public Administration ไม่ได้เป็นเรื่องบริหารรัฐกิจเท่านั้น
9.ยกระดับการพัฒนาท้องถิ่นขึ้นเป็นมณฑล
เรื่องรัฐธรรมนูญที่มีผู้เสนอว่า รัฐรรมนูญของเราน่าจะมี 2ระดับด้วยนั้นประเด็นนี้ก็น่าสนใจ แต่ของไทยเราเป็นท้องถิ่นแบบที่อยู่ในรัฐเดียว ไม่ได้รับรองเรื่องรัฐด้วยรัฐธรรมนูญ ฉะนั้นก็ยังทำได้ระดับหนึ่ง แต่ที่ต้องการเสนอในที่นี้เป็นความคิดระดับกลาง ๆ คือ น่าจะรื้อฟื้นมณฑลขึ้นมา คนทั่วไปอาจคิดว่าจะทำให้ชาติแตกแยก แต่เป็นสิ่งที่พระมหากษัตริย์ในอดีตท่านเคยทำขึ้นมา ไม่ได้เป็นเรื่องร้ายกาจ น่ากลัวอะไรทั้งนั้น คนที่ยกเลิกมณฑลไปกลับเป็นคณะเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 คำสั่งฉบับแรก ๆ คือ ประกาศยุบเลิกมณฑล แล้วให้ทุกจังหวัดขึ้นต่อกรุงเทพฯ โดยตรง นั่นหมายถึงเราตัดวัฒนธรรมภูมิภาคไปหมด ในสมัยก่อนยังมีวัฒนธรรมล้านนา วัฒนธรรมมอญ วัฒนธรรมอีสาน เป็นต้น
ในสมัยที่ยังเป็นมณฑลวัฒนธรรมท้องถิ่นหรือภูมิภาค (Regional culture) มีที่ให้อยู่ สำหรับ 3 จังหวัดภาคใต้ในสมัยนั้นอยู่ในมณฑลปัตตานี เรียนภาษามาลายูได้ และมีคนมาลายูเป็นผู้ปกครองก็ได้ จะเห็นว่าเป็นของที่ดี ในส่วนตัวจึงอยากจะเสนอให้รื้อฟื้นมณฑลขึ้นมา เขียนในรัฐธรรมนูญได้ แต่ว่าต้องชัดเจน มณฑลในความหมายของเราไม่ได้แปลว่า จะแยกประเทศที่พูดถึงเรื่องเศรษฐกิจพอเพียง เศรษฐกิจพอเพียงทำที่ระดับภาคก็ได้ นั่นย่อมหมายความว่า พอเพียงในระดับภาค สมมุติว่าเราแบ่งประเทศไทยเป็นมณฑลหรือภาคออกเป็น 12 มณฑล เช่น อันดามัน เป็นมณฑลหนึ่ง เรียกว่ามณฑลอันดามัน เศรษฐกิจพอเพียงที่มณฑลอันดามันสามารถทำได้ (practical) แวแข่งขันกับนานาชาติได้ด้วย ไม่ฝืนตลาด เพราะเสริมซึ่งกันและกัน และมีขนาดใหญ่พอ ภาคเหนือล้านนาเป็นอีกหนึ่งมณฑล หนี่งภาคหนึ่งมณฑล ส่วนกาญจนบุรี ราชบุรี เพชรบุรีเป็นอีกหนึ่งมณฑลได้ อะไรต่าง ๆ เหล่านั้น สถาบันการศึกษา กระทรวงศึกษาก็ต้องจัดให้มีการศึกษาของตนเองที่อยู่มนมณฑลเหล่านั้น ให้สามารถตอบรับความต้องการทางทรัพยากรมนุษย์ของมลทณฑลนั้น ๆ ไม่ควรจัดมหาวิทยาลัยหรือวิทยาลัยทั้งหมดไปอยู่ที่ใดก็ตามแล้วกลายเป็นแห่ง ชาติทั้งหมด แม้ว่ารัฐมนตรีสั่งให้ราชภัฏทุกแห่งทำเพื่อท้องถิ่น แต่ในความเป็นจริงกลับไม่ได้เป็นท้องถิ่นเท่าไรนัก ก็เนื่องจากว่ามีนายอยู่ที่กรุงเทพฯ คิดให้อย่างไรก็ไปไม่ได้
เรื่องมณฑล เป็นเรื่องน่าสนใจ ถ้าคำว่า “มณฑล” ไม่ชอบ อาจใช้คำว่า “ภาค” ก็ได้ ในฝรั่งเศส อิตาลี เวลานี้พัฒนาไปถึงระดับภาคแล้ว ที่ประเทศสเปน เวลาเราไปเที่ยวสเปนเราก็อยากจะไปเที่ยวคอร์โดบ่า (สเปนตอนใต้) เพราะรู้ว่าเป็นภาคหนึ่งของสเปนที่ได้รับอิทธิพลจากมุสลิม มีเอกลักษณ์ของตัวเองมาก และถ้าต้องการไปบาร์เซโลน่า เพราะรู้เป็นอีกภาคหนึ่ง ถ้าไปแมดริดเป็นอีกภาคหนึ่ง นั่นหมายความว่า มีสเปน 5-6 สเปน ที่ไปเที่ยวได้สำหรับเมืองไทยก็ควรทำให้เห็นว่ามีสัก 5-6 เมืองไทย เมื่อฝรั่ง ญี่ปุ่น จีน มาเที่ยวแล้ว อยากจะไปดูสัก 5-6 เมืองไทย ไม่ใช่มาถึงก็อยู่กรุงเทพฯ เห็นเกือบหมดประเทศแล้ว และไปต่อพัทยาอีกนิดหนึ่ง ก็จบแล้ว ที่ผ่านมาจะเห็นว่านักท่องเที่ยวทุกคนมาเองไทย ก็ไปดูพระบรมมหาราชวัง ดูวัดโพธิ์ วัดพระแก้ว ก็จบ แต่เรามีวัดดี ๆ อีกมากที่พาฝรั่งไปดูได้ ทำไมเราไม่พาไปดู ก็เพราะผู้นำเที่ยวก็ไม่รู้เรื่องอะไรมาก ถ้าจะรู้เรื่องก็ต้องมั่วมาก เพราะว่านักวิชาการไม่ได้ค้นคว้าเรื่องเหล่านี้เท่าไรนัก นักวิชาการทำไมไม่ค้นคว้าเรื่องนี้ก็เพราะไม่มีวาระอะไรมาให้ค้นคว้า ที่สำคัญไม่มีทุนมาให้ค้นคว้าด้วย อันที่จริงแล้วเมืองไทยยังมีอะไรอีกมาก แต่เราพยายามไปทำจนกระทั่งเหลือนิดเดียว
10.หัวใจของท้องถิ่นคือ
ท้องถิ่นขนาดใหญ่เกิขึ้นได้ ประเด็นมีอยู่ว่า ท้องถิ่นจะมีกี่ล้านคนก็ตามท้องถิ่นขนาดใหญ่ก็ต้องกระจายอำนาจภายใน สาระของท้องถิ่นคือการปกครองกันเอง ที่ผ่านมาจึงได้มีการเสนอว่า กทม.ต้องกระจายอำนาจไปจนถึงระดับเขต ระดับแขวง ไม่ใช่อยู่เฉพาะกทม. มิเช่นนั้นทำไปทำมาก็จะเหมือนเป็นกระทรวงนครบาลในอดีต เป็นราชการที่ใหญ่มาก ท้องถิ่นใหญ่ได้มีประโยชน์ที่จะใหญ่ แต่หัวใจของท้องถิ่นคือ การกระจายอำนาจ ฉะนั้นในท้องถิ่นเองต้องกระจายอำนาจ เรื่องนี้คล้าย ๆ กับชุมชน เราจะทำอะไรเราก็คุยกันหารือกัน เรื่องท้องถิ่นที่กล่าวมานี้ไม่ได้แตกต่างจากที่ชาวบ้านทำ เพียงแต่ท้องถิ่นของเราช่วงหนึ่งไปทำแบบที่ไม่ใช่ชาวบ้านทำกัน จึงมีปัญหายุ่งยากตามมา
หากดูประเทศเยอรมันซึ่งเป็นสหพันธรัฐ รัฐมิวนิคนำรัฐบาลแห่งชาติในเรื่องสาธารณสุข การที่คนไทยเราไปดูงานต่างประเทศ ส่วนใหญ่ไปดูงานท้องถิ่นเกือบทั้งหมด ในประเทศที่เจริญแล้วส่วนกลางไม่ค่อยมีอะไรทำ คนที่ทำจริง ๆ คือรัฐบาลท้องถิ่น ในสหรัฐอเมริกา มหาวิทยาลัยแห่งชาติไม่มี แต่มีของมลรัฐเท่านั้นโรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุขในสหรัฐเข้าใจว่าไม่มี มีแต่ของมลรัฐ ของเมือง ของเอกชน ฉะนั้นเวลาข้าราชการไทยไปดูงานอยากดูเทคโนโลยีที่ก้าวหน้า เมื่อไปดูแล้วก็กลับเอามาทำที่กระทรวงที่กรม ไม่เคยคิดว่าจะเอาไปให้ท้องถิ่นทำ แต่ตอนที่ไปดูก็รู้อยู่ว่าเทคโนโลยีนั้นเป็นของท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น “ถ้าส่งคนไปดูเรื่องสิ่งแวดล้อมที่ญี่ปุ่น เข้าใจว่าน่าจะไปดูงานของเทศบาลเกือนทั้งหมด เช่น เทศบาลโยโกฮามา มีศูนย์วัดอากาศของเทศบาลใหญ่มากเดิมผมก็เข้าใจว่าเป็นของกระทรวงอะไรสัก อย่างหนึ่ง ปรากฏว่าเป็นของเทศบาลโยโกฮามา ท่าเรือโยโกฮามาใหญ่มากก็เข้าใจว่าเป็นของการท่าเรือ อะไรสักอย่าง แต่เป็นของเทศบาล สนามบินคันไซใหญ่เป็นที่สองรองจากสนามบินโตเกียว ก็เข้าใจว่าจะต้องมีการท่าอากาศยานสักแห่งหนึ่ง เนื่องจากผมไปจากประเทศที่มีการเยอะ ฉะนั้นก็ต้องคิดว่าจะต้องมีการเหมือนเราบ้าง ปรากฏว่าเป็นของเทศบาลกับจังหวัดซึ่งเป็นของท้องถิ่น 4-5 แห่ง มารวมกันทำ เมื่อลงไปรถไฟใต้ดินก็น่าจะมีการรถไฟใต้ดินอะไรสักอย่างปรากฏว่าผิด เป็นของเทศบาล เมื่อโผล่จากรถไฟใต้ดิน เจอะมหาวิทยาลัยโอซาก้าซิตี้ ก็เข้าใจว่าจะต้องมีทบวงอะไรสักอย่างมาทำ ปรากฏว่าเป็นของเทศบาลอีก ฉะนั้นหลังจากที่ผมเห็นโลกกว้างขึ้น ผมคิดว่าคนไทยเราเป็นข้อยกเว้นมากกว่า”… เล่าโดย ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์
การบริหารพื้นที่ของจีน จะเห็นว่าประเทศจีนถ้ายังยืนยันจะให้ประธานาธิบดีนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมี บทบาทฝ่ายเดียว จีนไม่มีวันนี้ จีนมีวันนี้ได้เพราะให้มณฑลกับเมืองมีความสำคัญ จีนได้เปลี่ยนรัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้น Function เป็นการเน้นพื้นที่ ฉะนั้นเราจะเห็นประธานาธิบดีจัน รัฐมนตรีจีนต้องไปฝึกงานเป็นผู้ว่าการมณฑลและนายกเทศมนตรี จีนเก่งมากเพราะให้มณฑลและเมืองแข่งกัน
แต่สำหรับประเทศไทย ผู้ว่าไม่ว่าจะเติม CEO ไปด้วยหรือไม่ก็ตาม ไม่มีบทบาท จับโยกไปย้ายมา 2-3 ครั้ง ก็เวียนหัวหมด นายอำเภอยิ่งไม่มีความหมาย วิ่งไปวิ่งมาขอให้ได้จากซี 8 เป็นซี 9 เท่านั้น เมื่อเป็นซี 9 เท่านั้น สมใจแล้ว อย่างอื่น ๆ ก็ทำอะไรไม่ได้ ทุกวันนี้ในเมืองไทยเห็นแต่คณะรัฐมนตรีที่มีไม่เกิน 30 คนทำงาน รัฐมนตรีแต่ละคนพพียงเข้าร่วมงานพิธีการก็หมดแล้วบวกกับประชุมเข้าไปด้วย เซ็นชื่ออีก หมดเวลาแล้ว ซึ่งการบริหารเช่นนี้เป็นไปไม่ได้ ดังนั้นถ้าให้ประเทศเดินไปได้ดี เราจะต้องสร้างจากประเทศไทยที่มีคณะรัฐมนตรี 30 กว่าคน และมีนายก อบจ. เก่ง ๆ 76 คน นายกเทศมนตรีเก่ง ๆ 1,000 กว่าคน อย่างนี้ถึงจะไปได้ ถ้าบริหารอย่างทุกวันนี้ไปไม่ได้
ถ้าประเทศจีน ในสมัยเติ้งเสี่ยวผิง คิดแบบเหมาเจ๋อตง ต่อ ก็ไม่มีอะไรทำต่ออีกแล้ว เพราะเหมาเจ๋อตง ทำรัฐที่ดีที่สุดไว้แล้ว รัฐจีนในสมัยเหมาเจ๋อตงดีที่สุดแล้ว ไม่มีทางดีไปกว่านั้น จีนจึงได้เปลี่ยน แทนที่จะอาศัยงบประมาณก็ต้องอาศัยทุนจากเอกชนเข้ามาทำ แทนที่จะอาศัยแต่คณะรัฐมนตรีก็ต้องอาศัยนายกเทศมนตรีมาทำ และผู้ว่าการมณฑลมาทำ
11.สรุป...อนาคตของการพัฒนาท้องถิ่นไทย
ฉะนั้น แนวความคิด คิดแล้วยังไม่ได้ทำก็เป็นกิจกรรมประเทืองปัญญา แต่ถ้าเอามาทำด้วยก็ไม่ใช่ประเทืองปัญญา และสิ่งที่ดีที่สุดของการปฏิบัติคือ ความคิด และทฤษฎี ทฤษฎีช่วยการปฏิบัติได้มากที่สุด คนไทยนั้นแปลกพอพูดถึงการคิดและทฤษฎีกลับไม่ค่อยชอบฟัง จะอ้างว่าปวดหัว เวียนหัวต้องการให้บอกมาเลยว่าจะทำอย่างไร โดยไม่ฟังที่มาของประวัติศาสตร์ เพราะเวียนหัวและไม่ไม่ถียง พูดเรื่องอะไรก็ฟังหมด ความโปร่งใสก็ฟัง รัฐธรรมนูญก็ชอบ เรื่องรัฐธรรมนูญก็ฟัง ฟังแล้วก็เอาไปทำได้หมดอย่างละนิดอย่างละหน่อยแต่ว่าไม่ใช่แบบที่เข้าถึงใจ กลางของปัญหามากนัก
ท้องถิ่นเป็นเรื่องโลกาภิวัตน์ด้วย ควรจะมีองค์กรคล้าย ๆ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ซึ่งเป็นของท้องถิ่น คิดเรื่องที่สร้างสรรค์กรมการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าพัฒนาตามแนวทางนี้ ได้ก็ยิ่งดี เช่นเดียวกับที่สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) คิดเรื่องต่าง ๆ และมีความก้าวหน้า ปัจจุบันแนวความคิดของสมช. ในเรื่องสังคม ในเรื่องวัฒนธรรมต่าง ๆ มีความทันสมัยมาก จึงอยากเห็นกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ควรคิเรื่องที่เป็นมันสมองให้กับท้องถิ่น แต่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงลำพังทำอะไรไม่ค่อยได้ ต้องให้ภายนอกไปดึงเขามา หากมองดูหน่วยงานราชการไทยแล้วก็น่าเห็นใจ จะพบว่าไม่มีกำลังจะทำอะไรทั้งสิ้น ทำได้แค่ป้องปราม ควบคุม แต่เรื่องสร้างสรรค์ทำยาก ฉะนั้นต้องร่วมมือกัน วิธีที่ดีที่สุด ภาษา Game Theory เรียกว่า Non Zero Some Game เราต้งช่วยกัน เช่น เราทำท้องถิ่น เราก็ไม่ต้องไปดูถูกราชการ ไม่ต้องไปดูถูกภูมิภาค ไม่ต้องไปดูถูกส่วนกลาง ถ้าเราทำได้ผลดีก็ต้องทำให้เขาได้หน้าได้ตา ได้เกียรติภูมิ ได้ชื่อเสียง ได้ตำแหน่งด้วย แล้วต้องเห็นเขามีประโยชน์ อย่าไปคิดว่า เราจะไปดึงอำนาจจากเขา ถ้าคิดอย่างนั้นจะไม่สำเร็จ ยาก ช้า ต้องคิดว่าให้เขาได้ประโยชน์ด้วย
|
|
